Eventi alluvionali | I Piani di difesa

Alluvioni. Pianificare il rischio

I Piani di difesa dal rischio di alluvioni sono in fase di predisposizione. Nell’attesa, occorre intervenire con i metodi tradizionali, con la gestione del rischio residuale e con opere di adattamento e resilienti. L’esperienza dell’Emilia Romagna.

Gli esperti del Joint Research Centre lo dicono chiaramente: «Le alluvioni su scala continentale, causate dai cambiamenti climatici, potrebbero raddoppiare entro il 2050». Basterebbe questa previsione per allertare l’intero sistema istituzionale e civile e invitare tutti a mettere in atto, in fretta, politiche di adattamento ai cambiamenti climatici adeguate ai problemi che si profilano all’orizzonte. Poi, lo sappiamo, la realtà è altra cosa e rispetto a ciò che si dovrebbe fare si procede molto più lentamente. Purtroppo.

L’alluvione del Polesine. Il Po ruppe gli argini di sinistra di Occhiobello, Malcantone e Paviole in provincia di Rovigo il 18 novembre 1951 (foto dell’Archivio fotografico dell’Agenzia d’informazione e comunicazione della giunta regionale dell’Emilia-Romagna).

L’alluvione del Polesine. Il Po ruppe gli argini di sinistra di Occhiobello, Malcantone e Paviole in provincia di Rovigo il 18 novembre 1951 (foto dell’Archivio fotografico dell’Agenzia d’informazione e comunicazione della giunta regionale dell’Emilia-Romagna).

Intanto, il lungo elenco degli eventi alluvionali in Italia, di stagione in stagione, si allunga sempre più: una lista fatta di casi eclatanti, come quelli di Genova, Parma, delle Cinque Terre e della Sardegna, e di fatti meno noti (e per questo più in fretta dimenticati), come quelli verificatisi nel Basso Grossetano, a Giampilieri in Sicilia, in Romagna, Puglia, a Senigallia, a Modena e in tante altre località della Penisola.
Tutto ciò avviene perché il territorio nazionale è fragile, troppo e mal costruito, poco curato e, cosa più recente, sempre più spesso interessato dalle conseguenze dei cambiamenti del clima.
Ma c’è dell’altro. Molto spesso, quando si parla di alluvioni, ci si dimentica dell’esistenza di leggi, norme e direttive, che invece, a dispetto di quanto accade, esistono e costituiscono un apporto importante.

Il livello delle acque del torrente Parma a Colorno nell’ottobre 2014 (foto della Protezione civile Regione Emilia-Romagna).

Il livello delle acque del torrente Parma a Colorno nell’ottobre 2014 (foto della Protezione civile Regione Emilia-Romagna).

Le norme anti alluvioni. Oggi, la normativa europea di riferimento è la direttiva 2007/60 Ce, che si colloca all’interno del sistema di tutela e gestione della matrice ambientale «acqua», delineata in un altro provvedimento, la direttiva Quadro 2000/60/Ce, che ha invece l’obiettivo di dotare gli stati membri di strumenti avanzati per la valutazione e la gestione del rischio di alluvioni, volti a ridurre le conseguenze negative alla salute umana, all’ambiente, al patrimonio culturale e alle attività economiche.
La direttiva 2007/60, tra le altre cose, definisce il percorso che consentirà alle regioni di dotarsi dei Piani di gestione del rischio di alluvioni (Pgra). Un cammino piuttosto lungo e impegnativo, iniziato nel 2011 e che a oggi ha visto completate le prime due tappe, attraverso la redazione della «Valutazione preliminare del rischio di alluvioni» (consegnata a Bruxelles nel 2011) e la «Mappatura della pericolosità e del rischio di alluvioni» (depositata in sede europea due anni dopo).

L’esondazione del Ticino a Borgo Ticino a Pavia.

L’esondazione del Ticino a Borgo Ticino a Pavia.

In Italia, la direttiva alluvioni è stata recepita con il decreto legislativo 49 del 2010, il quale, tra le altre cose, definisce i soggetti competenti in materia, che sono le Autorità di distretto (non tutte pienamente operative) e le Regioni del distretto idrografico, che sono in coordinamento tra loro e con il dipartimento della Protezione civile. In base a un altro decreto legislativo, il 219, sempre del 2010, le Autorità di bacino di rilievo nazionale e le Regioni provvedono all’adempimento degli obblighi previsti dal decreto 49, mentre le Autorità di bacino di rilievo nazionale svolgono la funzione di coordinamento nell’ambito del distretto idrografico di appartenenza.
Strumenti fondamentali della direttiva alluvioni sono le «Mappe della pericolosità e del rischio di alluvioni», per la definizione delle quali è necessario un lavoro tecnico, istituzionale e di partecipazione pubblica, e il «Piano di gestione del rischio alluvioni» (Pgra), che si basa su prevenzione (occorre evitare di costruire in aree pericolose e perseguire buone politiche di uso del suolo), protezione (che mira a ridurre la frequenza delle alluvioni e il loro impatto in specifiche località) e informazione della popolazione (circa il rischio al quale è esposta e sui comportamenti da tenere in caso di alluvione).

La cassa di espansione del torrente Parma, che ha impedito l’allagamento del centro cittadino nell’ottobre 2014 (foto del Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

La cassa di espansione del torrente Parma, che ha impedito l’allagamento del centro cittadino nell’ottobre 2014 (foto del Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

La fase di prevenzione del Pgra, a sua volta, si sostanzia in diverse azioni e iniziative, come la pianificazione sostenibile del territorio, le norme di uso del suolo, ridare lo spazio naturale ai fiumi, l’invarianza idraulica, la riduzione della subsidenza, il monitoraggio, gli interventi di protezione civile e l’approfondimento delle conoscenze. La fase di protezione invece consiste in opere di difesa idraulica (casse di espansione, argini, briglie, soglie), manutenzione ordinaria, gestione dei corsi d’acqua e interventi di riqualificazione fluviale. La fase di preparazione all’evento alluvionale consiste nell’informazione e nella formazione della popolazione, nella predisposizione delle attività di previsione e di allertamento e nella pianificazione della risposta alle emergenze. Il piano si completa con la fase post-alluvione, che a sua volta prevede il ripristino di funzionalità degli edifici e delle infrastrutture, l’aiuto alla popolazione, il ripristino ambientale e, infine, la valorizzazione delle conoscenze e delle esperienze.

Lavori di rafforzamento di un argine: un esempio di difesa passiva.

Lavori di rafforzamento di un argine: un esempio di difesa passiva.

L’esperienza di Emilia-Romagna. Una Regione che sta procedendo nel raggiungimento degli obiettivi di legge è l’Emilia Romagna, che possiede un ricco bacino idrografico di interesse pubblico pari a 34 mila km (6 mila di reticolo principale e 28 mila di quello secondario), dato che si somma con il reticolo non di interesse pubblico, che vale 22 mila km. Numeri, questi, che a loro volta sommati al reticolo di bonifica, che vale 19 mila km., portano il risultato finale del reticolo idrografico emiliano-romagnolo a 75 mila km.: un dato che si commenta da solo e che ci consente di capire come le recenti alluvioni abbiano interessato diversi corsi d’acqua della regione, come i torrenti Parma, Trebbia e Samoggia e il fiume Secchia.
Per rispondere agli obblighi normativi, il servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica della regione Emilia Romagna sta lavorando per arrivare in tempo alla scadenza di fine anno, fissata per il 22 dicembre 2015. Non lo sta facendo da solo, ma con tutti gli attori interessati come il ministero dell’Ambiente, Arpa, Ispra, Consorzi di bonifica, Aipo, Protezione civile, autorità di bacino, le regioni limitrofe, i comuni e le province e le soprintendenze.

La rottura dell’argine del fiume Secchia, vicino a Modena, nel gennaio 2014 e l’allagamento delle zone limitrofe al corso d’acqua. L’alluvione ha prodotto 400 milioni di danni (foto della Protezione civile Regione Emilia-Romagna).

La rottura dell’argine del fiume Secchia, vicino a Modena, nel gennaio 2014 e l’allagamento delle zone limitrofe al corso d’acqua. L’alluvione ha prodotto 400 milioni di danni (foto della Protezione civile Regione Emilia-Romagna).

Il Piano di gestione del rischio alluvioni emiliano-romagnolo dovrà tenere conto degli ambiti costieri, le aree di pianura, i tratti arginati, le aree collinari-montane e tutti i nodi critici esistenti. Quattro le categorie comprese nelle attività di preparazione del Pgra: prevenzione, protezione, preparazione e «recovery and review». Il percorso del piano è già tracciato: va dall’informazione alla partecipazione all’individuazione cartografiche delle aree omogenee su cui intervenire, passando per l’individuazione delle priorità, delle misure da assumere e la declinazione degli obiettivi generali e specifici per ciascuna delle aree omogenee.
L’altro aspetto importante nella redazione del piano, l’Emilia Romagna lo individua nel rapporto tra questo nuovo strumento di pianificazione e quelli già esistenti, vale a dire quelli di bacino (piani di assetto idrogeologico e i piani stralcio), urbanistici e territoriali (provinciali, comunali, di sicurezza) e di emergenza (regionali, provinciali, comunali e intercomunali).

Mappa della pericolosità da alluvioni per il reticolo principale e per quello secondario dell’Emilia-Romagna (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Mappa della pericolosità da alluvioni per il reticolo principale e per quello secondario dell’Emilia-Romagna (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Decisiva poi è la fase della produzione cartografica: per cui vi sono carte della pericolosità (perimetrazione delle aree potenzialmente inondabili in caso di alluvione), degli elementi esposti (indicazione degli elementi esposti nelle aree inondabili, quali popolazione, zone urbanizzate, infrastrutture, beni storici eccetera), del danno (classificazione del danno degli elementi potenzialmente esposti), del rischio (classificazione del territorio in categorie di rischio: moderato o nullo, medio, elevato, molto elevato).
Le mappe della pericolosità di alluvione assumono, come riferimento, tre differenti scenari: il primo riguarda la scarsa probabilità di alluvioni o scenari di eventi estremi; il secondo le alluvioni poco frequenti (tempo di ritorno fra 100 e 200 anni); il terzo le alluvioni frequenti (tempo di ritorno fra 20 e 50 anni).
Per tempo di ritorno si esprime la frequenza con la quale un evento, superiore a una certa intensità, si può verificare. Quando una portata di massima piena, per esempio di 1.000 mc/s, ha tempo di ritorno di 200 anni, vuole dire che mediamente ogni 200 anni si verifica una piena con portata massima superiore a 1.000 mc/s.

Mappe del rischio alluvioni dell’Emilia Romagna (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Mappe del rischio alluvioni dell’Emilia Romagna (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

L’importanza della partecipazione. Un capitolo importante nella redazione del Prga dell’Emilia-Romagna è dedicato alla partecipazione pubblica. Un obbligo imposto dalla direttiva 2007/60, ma anche una scelta politica locale, con la quale si intende promuovere la partecipazione e lo sviluppo della consapevolezza degli attori locali attraverso la comunicazione e il dialogo. Per cui, l’informazione, la consultazione, la partecipazione attiva sui temi del rischio alluvionale; l’educazione, la consapevolezza; il coinvolgimento dei portatori di interesse, sono gli ingredienti di un processo che intende modificare il rapporto tra fattori di rischio, in questo caso alluvionale, e comportamenti delle popolazioni.
Per la Regione tutto ciò si è tradotto in fatti concreti, che hanno voluto dire incontri con tutte le province emiliano-romagnole, con 106 comuni e 16 unioni di comuni, il coinvolgimento di circa 500 partecipanti, questionari di inchiesta, incontri tecnici su temi specifici, circa mille accesi al sito Web Gis, incontri con la stampa e il mondo della ricerca. Senza dimenticare il processo «seinonda» che prevede la consultazione online, mediante forum e sondaggi.

Mappe del rischio alluvioni dell’Emilia Romagna (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Mappe del rischio alluvioni dell’Emilia Romagna (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Le strategia di difesa dalle alluvioni del fiume Po. In attesa del Piano di gestione del rischio di alluvioni, la strategia di difesa si concentra su due capisaldi: la prima di difesa passiva o tradizionale, la seconda di gestione del rischio residuale.
La difesa passiva prevede interventi infrastrutturali, più o meno consistenti, quali le arginature e le casse di espansione (è stata la cassa di espansione del torrente Parma, nell’ottobre del 2014, a impedire che la città andasse completamente sott’acqua; nda). Si tratta di interventi che hanno degli evidenti vantaggi, in quanto il loro funzionamento è relativamente certo (se, ovviamente, i calcoli idrologici e idraulici sono corretti) e hanno un impatto psicologico positivo sulle popolazioni protette: con questi sistemi, infatti, aumenta il senso di protezione e si mantiene la memoria della vulnerabilità dell’area.
È noto che il sistema arginale del fiume Po è antico di secoli e si è progressivamente evoluto. Già nel XIV secolo la chiusura arginale aveva una buona continuità dalla zona del Mantovano fino al mare: negli ultimi sette secoli, le arginature si sono progressivamente estese verso monte e lungo gli affluenti e sono state potenziate in quota e sagoma. Oggi gli argini si estendono per circa 850 km sul Po e per circa 1.400 km sugli affluenti. Va anche detto che la sagomatura e l’innalzamento degli argini hanno avuto anche effetti collaterali indesiderati: come la diminuzione delle capacità naturali di laminazione del fiume e il conseguente aumento delle portate di piena.

Mappa della pericolosità e degli elementi esposti per un tratto del torrente Setta. La mappa è un elemento indispensabile per definire il Piano di gestione rischio di alluvioni. Le tonalità di azzurro evidenziano i tre differenti livelli di pericolosità (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Mappa della pericolosità e degli elementi esposti per un tratto del torrente Setta. La mappa è un elemento indispensabile per definire il Piano di gestione rischio di alluvioni. Le tonalità di azzurro evidenziano i tre differenti livelli di pericolosità (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Il rischio residuale. La strategia tradizionale di difesa dalle alluvioni ha però dei limiti, quali la fragilità del sistema difensivo. Fragilità che, in linea generale, è strutturale, dipende cioè dall’impossibilità di difendersi da tutti i possibili eventi di piena, a causa degli alti costi necessari e dell’impatto delle opere sul territorio. Quindi, si può affermare che la strategia passiva non è, in assoluto, in grado di garantire un livello di sicurezza al territorio e alle popolazioni insediate.
Gli esperti del settore infatti sostengono che, nonostante la messa in campo di tutte le strategie passive e in relazione ai costi, permane un rischio residuale, inteso come «porzione di rischio che permane anche in presenza dell’opera di difesa, dovuto alla possibilità di verificarsi di eventi di piena più intesi di quello assunto a riferimento (tempo di ritorno maggiore del tempo di progetto) e all’impossibilità di escludere fenomeni di crisi dell’opera di difesa, come la fragilità arginale e la conseguente rottura».
Giocoforza, quindi, serve gestire il rischio residuo e i Piani di gestione del rischio di alluvioni a questo servono: a minimizzare i danni umani ed economici.

Mappe della cartografia del rischio e degli scenari di pericolosità di inondazione marina nel tratto di costa a Cervia (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Mappe della cartografia del rischio e degli scenari di pericolosità di inondazione marina nel tratto di costa a Cervia (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Già mezzo secolo fa, su questo tema, Giulio De Marchi, uno dei massimi esperti italiani della scienza idraulica, così si esprimeva «Riteniamo necessario e doveroso dire chiaramente e apertamente che la difesa definitivamente valida del suolo contro ogni possibile evento idrogeologico non può essere offerta dall’attuazione di alcun piano di regolazione delle acque e di difesa del suolo. Perché essa esce decisamente dal campo delle umane possibilità».
Detto in parole piane, significa che un rischio residuale permane comunque e che occorre fronteggiarlo e gestirlo. Serve quindi gestire il rischio residuo, attraverso opere di adattamento e resilienti, In altri termini ancora, si accetta l’idea, a differenza della strategia tradizionale, che l’alluvione sia possibile e che quindi tale evento vada messo in conto, ovviamente mettendo in atto tutte le azioni per minimizzarne l’impatto sulle persone e sul territorio. E questa è l’ottica entro cui si colloca la direttiva alluvioni.
Nella complessa gestione del rischio di un’alluvione bisogna porre poi attenzione ad altri due fattori, come la gestione del tempo differito e la gestione del tempo reale. Il primo fattore è delegato alle Autorità di bacino distrettuali, che predispongono i piani di gestione nell’ambito delle attività di pianificazione di bacino; il secondo, invece, alle Regioni, che in coordinamento con il dipartimento nazionale di Protezione civile predispongono la parte dei piani di gestione relativa al sistema di allertamento per il rischio idraulico ai fini della protezione civile, con particolare riferimento al governo delle piene.
Il decreto legislativo 49 del 2010 tiene separati questi due fattori, anche se sarebbe buona cosa che si fossero delle forti integrazioni. Una sfida, quella dell’integrazione, che sia le istituzioni sia la comunità scientifica non hanno però ancora superato.

Mappe della cartografia del rischio e degli scenari di pericolosità di inondazione marina nel tratto di costa a Cervia (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Mappe della cartografia del rischio e degli scenari di pericolosità di inondazione marina nel tratto di costa a Cervia (Servizio Difesa del suolo, della costa e bonifica dell’Emilia-Romagna).

Monica Guida | Servizio regionale Difesa del suolo, della costa e bonifica

Monica Guida | Servizio regionale Difesa del suolo, della costa e bonifica

Contro il rischio alluvioni in Emilia Romagna si fa sul serio | Monica Guida e Patrizia Ercoli, Servizio regionale Difesa del suolo, della costa e bonifica
Le strutture della Regione stanno lavorando per rispettare la data del dicembre prossimo per l’approvazione del Pgra, come prevede la normativa comunitaria. Puntando sulla partecipazione e l’informazione, anche se le difficoltà non mancano. Parlano Monica Guida e Patrizia Ercoli, responsabile e funzionaria del servizio regionale Difesa del suolo, della costa e bonifica.

Patrizia Ercoli | Servizio regionale Difesa del suolo, della costa e bonifica

Patrizia Ercoli | Servizio regionale Difesa del suolo, della costa e bonifica

Rispetto alla redazione del Piano di gestione del rischio di alluvioni, è possibile fare il punto della situazione? L’Emilia-Romagna riuscirà a rispettare la data prevista di fine 2015?
«I progetti del Piano di gestione del rischio di alluvioni che riguardano il territorio emiliano-romagnolo relativi al distretto idrografico padano, dell’Appennino settentrionale e di quello centrale sono disponibili per la consultazione e le osservazioni del pubblico dal 22 dicembre 2014, data di esame da parte dei Comitati istituzionali delle Autorità di bacino nazionali. In questa fase si sta lavorando al perfezionamento dei contenuti dei documenti, alla Vas dei piani e, parallelamente, alla loro presentazione al pubblico, in modo da poterli approvare entro il 22 dicembre 2015, come previsto dalla normativa comunitaria».

Perché è importante disporre di un Piano di gestione?
«Il Pgra è un nuovo strumento di pianificazione, previsto dalla direttiva comunitaria 2007/60/Ce. La norma europea è particolarmente innovativa: chiede agli stati membri di predisporre un quadro di riferimento unico, sia per le fasi di pianificazione e programmazione sia per quelle di preparazione agli eventi, ma anche di attribuire alla responsabilizzazione di tutti gli attori coinvolti una valenza strategica all’interno dei piani.
La novità è puntare sulla «gestione dell’evento», sia nella fase del tempo «differito» (prima dell’evento) che nella fase del «tempo reale» (durante l’evento), in un’unica catena di analisi che parte dalla prevenzione e passa per azioni di protezione, preparazione, ritorno alla normalità e analisi. Il Pgra intende ridurre le conseguenze negative delle alluvioni, dei corsi d’acqua naturali, dei canali e del mare, sulla vita umana, l’ambiente, il patrimonio culturale, le attività economiche e le infrastrutture, attraverso specifiche misure applicate nelle aree inondabili, individuate nelle mappe di pericolosità e di rischio di alluvioni.
Il Pgra può avere, se efficacemente comunicato, effetti positivi: è importante, per esempio, sapere se il territorio in cui si vive è a rischio di alluvione, rendere il cittadino più consapevole dei rischi e più preparato ad affrontarli, conoscere gli enti competenti e le modalità con cui gestiscono le emergenze, sapere quali sono i corsi d’acqua naturali e artificiali e qual è il mare con cui si convive per una gestione sostenibile, integrata e consapevole, a garanzia di una progressiva e durevole riduzione del rischio.
Un amministratore pubblico, grazie al piano, può avvalersi di strumenti aggiornati di conoscenza e di indirizzi che consentono di meglio pianificare la trasformazione, l’uso e la gestione del territorio di competenza, disporre di strumenti oggettivi per azioni di delocalizzazione di funzioni residenziali, commerciali e produttive o dinieghi a specifiche richieste, contare infine su informazioni complete e omogenee a scala di bacino, utili e necessarie a elaborare o aggiornare i Piani di emergenza comunali relativi al rischio idraulico e di inondazione marina».

Quali sono le maggiori difficoltà che state incontrando in questo percorso di redazione?
«Le difficoltà non riguardano la parte tecnico-metodologica del percorso di redazione del Piano, quanto la non completa definizione del sistema di governance e, in particolare, la non piena operatività delle autorità di distretto. Ulteriore criticità riguarda la definizione chiara del rapporto, complesso e articolato, tra i piani vigenti ai vari livelli. Servono, da ultimo, indicazioni chiare e omogenee da parte del ministero dell’Ambiente».

Quale importanza date alla fase di partecipazione pubblica nella redazione del Piano?
«Coinvolgere gli attori interessati nella gestione del rischio di alluvioni è un principio sancito dalla direttiva 2007/60/Ce e ripreso nel decreto legislativo 49 del 2010. Per rispondere a quanto previsto dalla normativa e sentendo forte l’esigenza di coinvolgere il più possibile il pubblico nella redazione del Piano, la regione Emilia-Romagna ha progettato e realizzato un processo partecipativo sperimentale, denominato «Seinonda», che si è svolto dal maggio 2013 al dicembre 2014, con l’obiettivo di garantire la consultazione, la partecipazione attiva e il coinvolgimento sul rischio di alluvione, condividendo le conoscenze e le responsabilità, rafforzando la consapevolezza e innescando un processo di empowerment dei cittadini e dei partner coinvolti.
«Seinonda» si è caratterizzato per gli incontri tecnici e istituzionali a scala provinciale, che hanno l’obiettivo di coinvolgere gli enti che a vario titolo si occupano di difesa del suolo, il mondo del volontariato, i soggetti gestori delle reti, le strutture operative di soccorso e incontri con la cittadinanza. Rispetto alle fasi previste dalla direttiva 2007/60/Ce, il processo si è svolto immediatamente dopo la predisposizione delle mappe di pericolosità e del rischio di alluvioni – che sono state elaborate entro la data del 22 dicembre 2013 – e nel primo periodo di definizione di obiettivi e misure dei progetti di Piano.
Partendo da tale prima esperienza, la regione Emilia-Romagna sta progettando e organizzando una nuova edizione del processo, per accompagnare le attività con il coinvolgimento dei cittadini. Il programma degli eventi è consultabile nella piazza «Seinonda», luogo virtuale nel quale è possibile informarsi, confrontarsi e avanzare proposte».

di Pietro Mezzi

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