Normative | Edificazione

I limiti alla discrezionalità nelle scelte della pianificazione e le compensazioni

La giurisprudenza ha sottolineato più volte che, in sede di adozione degli strumenti urbanistici generali, la discrezionalità del pianificatore è ampia, senza necessità di motivazione specifica potendosi limitare a motivazioni di carattere generale circa gli obiettivi che si intendono perseguire e le scelte effettuate in concreto.

Massimo Ghiloni, consulente urbanistico

Massimo Ghiloni, consulente urbanistico

L’esercizio del diritto di proprietà da parte del titolare può subire notevoli limitazioni che nel linguaggio giuridico vengono chiamati vincoli, come previsto anche dalla Costituzione.
Il diritto è stato progressivamente condizionato, soprattutto nella facoltà di edificazione, da esigenze di pubblico interesse al fine di meglio regolamentare l’assetto e lo sviluppo del territorio, di tutelare bellezze architettoniche e ambientali ovvero di migliorare la libera fruibilità di determinati beni da parte della collettività (vincoli di parco, riserva naturale).

Altre volte le limitazioni derivano dalla vicinanza della proprietà a determinate categorie di beni pubblici o di interesse pubblico (strade, autostrade, ferrovie, aeroporti, cimiteri, corsi d’acqua, ma anche beni storico-artistici, beni demaniali, aree militari, doganali, ecc.) prevalenti sull’interesse privato. In questo caso i relativi vincoli assumono generalmente la denominazione di fasce di rispetto.
Il nostro ordinamento prevede, quindi, un’ampia gamma di vincoli che impattano in maniera differente sul diritto di proprietà comprimendo la facoltà di utilizzo di aree o edifici.

La categoria più rilevante di vincoli è sicuramente quella dei vincoli urbanistici ossia derivanti dalle previsioni dei piani urbanistici generali vigenti a livello locale.
Tali previsioni possono conformare il territorio, prevedendo un certo utilizzo delle aree ricomprese in una determinata zona (destinazione di zona, indici di densità territoriali) ovvero, entrando nel dettaglio dell’uso della singola area o del singolo fabbricato (prescrizioni relative a indici di densità fondiaria, altezza, distacchi, destinazioni d’uso).

I vincoli, altresì, possono:

  • comportare l’inedificabilità dell’area in attesa che la stessa venga espropriata per la realizzazione di un’opera pubblica o di interesse pubblico (vincoli espropriativi)
  • determinare una inedificabilità provvisoria dell’area in attesa che venga emanato un atto successivo, in particolare un piano attuativo, che definisca i parametri costruttivi (vincolo procedimentale o di rinvio)
  • stabilire l’inedificabilità in via definitiva (vincoli sostanziali).

La giurisprudenza ha sottolineato più volte che, in sede di adozione degli strumenti urbanistici generali, la discrezionalità del pianificatore è ampia, senza necessità di motivazione specifica potendosi limitare a motivazioni di carattere generale circa gli obiettivi che si intendono perseguire e le scelte effettuate in concreto (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 marzo 2013, n. 1323).
Le scelte urbanistiche, quindi, sono insindacabili da parte del giudice amministrativo, ma possono formare oggetto di esame nei casi di arbitrarietà, irrazionalità, irragionevolezza o illogicità ovvero di disparità di trattamento in situazioni di assoluta identità.

In sede di adozione di strumenti urbanistici generali esiste, peraltro, un obbligo specifico di motivazione nel caso di scelte che riguardino un’area determinata ovvero in cui sussistano alcune situazioni particolari in cui il principio di affidamento del privato impone che il nuovo piano urbanistico dia conto – e renda sindacabile di fronte al giudice amministrativo – anche il modo in cui sia stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici sottostante alle scelte di piano. In particolare, deve essere dato specifico conto delle ragioni che hanno portato la pubblica amministrazione a dare prevalenza all’interesse pubblico su quello privato, come nel caso di varianti che interessano aree del Prg per le quali era prevista una diversa destinazione.

Altre fattispecie possono rinvenirsi: quando sia stata stipulata una convenzione di lottizzazione; quando sia stato annullato con sentenza passata in giudicato il diniego di permesso di costruire; quando vengano reiterati vincoli espropriativi scaduti.
In tali ipotesi, l’esistenza di interessi particolarmente qualificati impone all’amministrazione l’onere di motivare adeguatamente le proprie scelte, senza che ciò la privi del potere di procedere nel processo di pianificazione.

Negli ultimi anni sono stati introdotti, però, a opera di diverse Regioni, alcuni nuovi strumenti gestionali del piano: in particolare, la previsione della compensazione «per consenso» risponde a un principio di tutela degli interessi soccombenti e riduce la possibilità di un conflitto pubblico-privato a causa dell’esigenza di una adeguata motivazione e l’opportunità di riconoscere un indennizzo, come avviene già per la reiterazione dei vincoli espropriativi.

Inoltre la legge 308/2004 prevede che ove per effetto di vincoli sopravvenuti diversi da quelli di natura urbanistica non sia più esercitabile il diritto di edificare, è facoltà del titolare del diritto richiedere di esercitare lo stesso su altra area del territorio comunale di cui abbia acquisito la disponibilità a fini edificatori anche a seguito di variante, con contestuale cessione gratuita al comune dell’area interessata dal vincolo.
Fermo restando il rispetto dello «jus variandi» proprio dell’amministrazione pur se con i limiti sopra ricordati, la soluzione potrebbe, perciò, risiedere nel prevedere forme compensative che facciano recuperare anche parzialmente i diritti edificatori messi in discussione, evitando così conflitti giurisprudenziali che nella prassi vuol dire rinvio a tempo indeterminato delle decisioni.

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