Opere pubbliche | Centro Studi Cni

Infrastrutture: opportunità ancora mancata

In sette anni dal 2007 il decremento nel comparto delle costruzioni è stato del 25,5%: il calo nelle opere pubbliche è stato del 37,7%. Dal centro studi del Cni l’analisi che illustra quanto sia difficile ora recuperare il «tempo perduto» anche se si stanno registrando segnali di attenuazione della crisi economica. Per questo è stato auspicato e richiesto al Governo un nuovo piano organico che vada realizzato utilizzando in modo migliore le norme sugli appalti.

Armando Zambrano | Presidente Consiglio Nazionale Ingegneri «Non ripetiamo gli errori del passato!» «L’analisi effettuata dal nostro centro studi ancora una volta dimostra come la situazione sia da allarme rosso. L’enorme flessione degli investimenti, soprattutto nel comparto delle costruzioni, oltre alla scarsa percentuale di realizzazione delle opere previste, hanno cominciato ad assumere un carattere strutturale. È possibile uscire da questa situazione solamente attraverso al composizione di un nuovo piano organico per le infrastrutture: va realizzato però utilizzando nel modo migliore le norme sugli appalti evitando di ripetere gli errori compiuti in passato. Per questi motivi dal Governo ci aspettiamo fatti concreti».

Armando Zambrano | Presidente Consiglio Nazionale Ingegneri
«Non ripetiamo gli errori del passato!»
«L’analisi effettuata dal nostro centro studi ancora una volta dimostra come la situazione sia da allarme rosso. L’enorme flessione degli investimenti, soprattutto nel comparto delle costruzioni, oltre alla scarsa percentuale di realizzazione delle opere previste, hanno cominciato ad assumere un carattere strutturale. È possibile uscire da questa situazione solamente attraverso al composizione di un nuovo piano organico per le infrastrutture: va realizzato però utilizzando nel modo migliore le norme sugli appalti evitando di ripetere gli errori compiuti in passato. Per questi motivi dal Governo ci aspettiamo fatti concreti».

A leggere i dati dell’analisi compiuta dal centro studi del Consiglio nazionale degli ingegneri c’è da essere seriamente preoccupati: delle opere previste dalla Legge Obiettivo del 2011 solamente il 16% è stato realizzato per un valore che corrisponde al 7,7% di quanto messo fino a oggi in gara. Un dato che conferma quanto sia stata pesante la crisi che ha annichilito il Paese e le sue attività produttive: in sette anni gli investimenti n costruzioni hanno registrato una flessione del 25,5% e quelli riguardanti le opere pubbliche del 37,7%.

Tra ritardi e rinvii. Dati impressionanti che accompagnati dalle considerazioni dello studio fanno addirittura pensare che le infrastrutture da opportunità per i territori siano divenute criticità. Dei 735 interventi programmati dalla Legge Obiettivo ne sono risultati aggiudicati solamente 378 che in termini di valore degli investimenti rappresentano meno di un terzo delle cifre previste (44,8 miliardi di euro rispetto ai 150 miliardi messi in programma). Molte opere aggiudicate non sono state avviate (o sono in forte ritardo) e sono stati completati solamente 117 interventi per 3,4 miliardi. Questo ammontare ha generato varianti per 3,1 miliardi di euro per una spesa complessiva di 6,5 miliardi, con il raddoppio degli importi messi a gara.

Si continua a parlare di modernizzare il Paese, di metterlo alla pari con gli altri Paesi europei in fatto di infrastrutture ma intanto si è fermi a constatare che la crisi ha ridimensionato tutto il comparto delle costruzioni, soprattutto quello delle opere pubbliche. Nel 2007, anno immediatamente antecedente l’avvio della recessione, la spesa pubblica per nuove infrastrutture aveva raggiunto i 40 miliardi di euro: sette anni dopo si è fermata a quota 25 miliardi, regresso che ha portato a un ritardo difficile da annullare.

Punti focali. Dall’indagine del centro studi sono emersi spunti e affermazioni che diviene impossibile non condividere:
– la prima riguarda l’idea che, tempo prima del manifestarsi della crisi, le politiche a sostegno delle opere pubbliche fossero dissonanti con le reali esigenze del territorio e con le disponibilità finanziarie (pubbliche e private);
– gli investimenti previsti a inizio del nuovo secolo erano superiori a 150 miliardi di euro, opere «caratterizzate» da un considerevole gigantismo che ne ha impedito la realizzazione;
– è venuta meno la reale visione del fabbisogno del Paese in tema di infrastrutture così come è risultata carente la gestione delle opere aggiudicate e avviate;
– a conferma di quanto considerato vi è la «lievitazione», ingestibile, dei costi di realizzazione, la concessione di varianti in corso d’opera risultate più di 700 per i 300 e poco più cantieri avviati, la lentezza dei processi d’implementazione degli investimenti e il numero ridotto di opere realizzate rispetto al numero di quelle preventivate.

Distorsioni e diseconomie. La Legge Obiettivo è risultata sul banco degli imputati. L’impostazione complessiva dell’intervento pubblico in tema di infrastrutture per lungo tempo è stata inefficace ma rimane il fatto che anche i meccanismi di gestione degli appalti hanno generato notevoli distorsioni nel mercato, della concorrenza e dell’uso di risorse pubbliche. Quel che dovrebbe essere l’eccezione rispetto all’appalto di sola esecuzione, ovvero il ricorso all’appalto integrato, si è rivelato come regola causando diseconomie. Con la progettazione interna alle pubbliche amministrazioni associata a un incremento di costi imprevisti e maggiori ai casi di progettazione esterna. Con il criterio del massimo ribasso che ha palesato i propri limiti rispetto al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’analisi sistematica di quanto avvenuto con la Legge Obiettivo del 2011 ma anche con opere di minore portata rimaste incompiute, monitorate presso le stazioni appaltanti degli enti locali, evidenzia una volta di più la necessità di ripensare l’intero sistema delle regole legate agli interventi sulle infrastrutture del paese. Come ora sta accadendo per il recepimento delle nuove direttive europee sugli appalti, questo significa non solo rivedere le norme del Codice degli Appalti ma anche provvedere a riqualificare lo stesso operato delle stazioni appaltanti che devono essere nella possibilità di applicare in modo appropriato le differenti forme di appalto e i criteri di aggiudicazione limitando notevolmente il ricorso ai modelli che hanno palesato limiti evidenti.

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Scopi e comparazioni. Con queste analisi il Cni ha voluto proporre una possibile soluzione di riforma e di revisione delle norme e delle prassi affinché si dia nuovamente dignità alla progettazione come strumento che permetta di arrivare alla realizzazione di opere pubbliche di qualità. In particolare tre sono stati i segmenti d’analisi: il contesto in cui è collocato il sistema delle costruzioni e delle opere pubbliche in Italia, l’analisi dell’esperienza condotta in ambito della Legge Obiettivo del 2001 e dell’impatto che il ricorso alle diverse forme di appalto ha generato sul programma delle opere strategiche e infine l’analisi comparativa delle modalità di gestione e di realizzazione delle opere pubbliche in Francia, Regno Unito e Germania.

La disciplina degli appalti pubblici in Germania. Nonostante l’offerta economicamente più vantaggiosa continui a rappresentare il criterio principale nell’aggiudicazione di una gara, la normativa prevede anche altri criteri. Le stazioni appaltanti possono, infatti, prendere in considerazione anche aspetti legati all’innovazione, alla tutela dell’ambiente e alla promozione sociale.
La Germania, nell’ambito delle norme sugli appalti pubblici, si caratterizza per un apparato legislativo estremamente ridotto, contraddistinto da poche leggi, molti regolamenti attuativi e una serie di linee guida o indicazioni adottate, per lo più, a livello locale. La Legge contro le limitazioni della concorrenza (Gwb) contiene i principi generali di orientamento della disciplina sugli appalti pubblici e determina il quadro generale per emanare le disposizioni contenute nei tre regolamenti che disciplinano il sistema degli appalti.

Il Regolamento per l’assegnazione degli appalti pubblici (VgV) si compone di altri tre regolamenti:

  1. il Regolamento sulle procedure di appalto dei servizi (Vol);
  2. il Regolamento per le prestazioni delle libere professioni (Vof);
  3. il Regolamento sulle procedure di appalto nel settore edile (Vob).

La loro redazione è affidata a particolari comitati tecnici con lo scopo di rendere operative le disposizioni legislative del GWB. Per esempio, per la redazione del Vob è stata creata la commissione Dva (associazione senza personalità giuridica) che, oltre a redigere le regole per l’aggiudicazione e l’esecuzione degli appalti pubblici, si occupa di semplificare le procedure attraverso strumenti di elaborazione elettronica dei dati. Per gli appalti sopra soglia comunitaria si applica la legislazione europea e federale mentre per quelli che non superano l’importo indicato dalle direttive europee si applicano, in genere, le leggi regionali.

Ai singoli Länder, insomma, viene data autonomia decisionale circa la possibilità di legiferare in materia di appalti sotto soglia Ue. Ne deriva un quadro estremamente diversificato nel quale si possono, tuttavia, individuare due tendenze di fondo. La prima vede gli appalti sotto soglia, essere regolati da norme e leggi sui bilanci che, comunque, fanno riferimento ai regolamenti Vob e Vol garantendo così una certa uniformità, a livello nazionale, nella gestione di forniture, servizi e lavori pubblici. La seconda mostra che gli appalti sono soggetti unicamente alle leggi sui bilanci senza alcun riferimento alla legislazione federale. appalti pubblici (per esempio esistono direttive in campo ambientale o per le pmi).

Le autorità aggiudicatrici e le imprese. In genere gli appalti vengano affidati all’impresa che presenta l’offerta economicamente più vantaggiosa. È interessante segnalare come ogni contratto del settore pubblico debba, comunque, fare riferimento alle norme sulla determinazione dei prezzi. In particolare, occorre rispettare il «Regolamento PR n. 30-53 sui prezzi degli appalti pubblici» e il suo allegato che contiene le «Linee guida per la fissazione dei prezzi sulla base del costo». In alcuni settori (farmaceutica e trasporti per esempio) sono disponibili regolamenti sulle tariffe mentre per le libere professioni la determinazione delle spese fa riferimento alle tabelle degli onorari (Hoai nel caso di ingegneri e architetti).
Nonostante l’offerta economicamente più vantaggiosa continui a rappresentare il criterio principale nell’aggiudicazione di una gara, la normativa prevede anche altri criteri. Le stazioni appaltanti possono, infatti, prendere in considerazione anche aspetti legati all’innovazione, alla tutela dell’ambiente e alla promozione sociale.

La normativa sugli appalti (par. 101 Gwb) prevede quattro tipologie di gara: la procedura aperta, la procedura ristretta, la procedura negoziata e il dialogo competitivo. Ai vari regolamenti spetta, poi, determinare la procedura da applicare nei casi specifici.
Nella procedura aperta un numero illimitato di operatori è invitato a presentare un’offerta servendosi dei documenti messi a disposizione dalla stazione appaltante. Questo genere di procedura, assicurando la concorrenza tra le imprese, ha in genere la priorità sulle altre che sono invece ammissibili solo in alcuni casi, quando determinate condizioni ne richiedono l’utilizzo (casi di urgenza, tempi ristretti o costi troppo elevati).
La procedura ristretta è impiegata in determinati casi e coinvolge un numero limitato d’imprese. Gli offerenti sono invitati a presentare una proposta in modo che la stazione appaltante possa raccogliere informazioni sul loro conto e selezionare quelli che ritiene idonei a proporre un’offerta concreta. È necessario che il numero di candidati selezionati possa garantire sia la concorrenza che la partecipazione di quelle imprese che non risiedono nel Land in cui viene indetta la gara.

La procedura negoziata rappresenta un modo di procedere eccezionale, ammissibile solo in quelle situazioni in cui la procedura aperta o ristretta non è praticabile. Per questa tipologia di gara non esiste un iter formale prestabilito che permetta di assegnare l’appalto. Normalmente l’autorità aggiudicatrice prepara un invito e, una volta ricevute le candidature, discute con i potenziali offerenti i dettagli del contratto. Per assicurare la concorrenza vengono illustrate le ragioni che hanno portato alla scelta di questo tipo di procedura
Il dialogo competitivo introdotto nel 2005 serve ad assegnare appalti particolarmente complessi. La stazione appaltante offre una descrizione dell’appalto e spiega come intende gestire la procedura. Segue un confronto con gli offerenti per capire come sia possibile soddisfare al meglio le proprie richieste. Le indicazioni ottenute da questa fase costituiscono la base per la preparazione delle offerte.

La scelta delle procedure da seguire per assegnare un appalto non è, tuttavia, arbitraria. Come è lecito attendersi, la concorrenza tra gli operatori e la trasparenza delle procedure (par.97 Gwb) sono tra gli obblighi principali che un’autorità aggiudicatrice deve rispettare. Con la conseguenza che la procedura aperta abbia sempre la massima priorità, poiché è quella che assicura il rispetto di tali principi rispetto a ogni altra tipologia di gara.
Nei vari regolamenti sugli appalti sono, comunque, indicate le situazioni e le condizioni che giustificano l’utilizzo di altre modalità di gara.

La separazione tra progettazione ed esecuzione e lo scorporo per lotti. In linea di massima si può sostenere che sono due le modalità che caratterizzano la gestione degli appalti in Germania: la separazione delle funzioni progettuali da quelle esecutive e lo scorporo per lotti. Non bisogna, infatti, dimenticare del ruolo centrale rivestito dalle autorità locali a cui la natura federale dello stato affida la gestione più importante della spesa pubblica. Il risultato è che le stazioni appaltanti sono in genere sparse sul territorio dove la presenza diffusa di piccole e medie imprese determina appalti di dimensioni contenute, tali da adattarsi meglio alle loro possibilità operative. Queste imprese, infatti, oltre a essere ben strutturate e capaci di gestire in proprio i lavori, riescono ad assumere il ruolo di appaltatori e non di semplici subappaltatori proprio in virtù di un sistema di gestione degli appalti che permette lo scorporo delle opere e la lottizzazione degli interventi. La separazione tra progetto ed esecuzione e la divisione in lotti degli appalti possono essere viste come conseguenze dell’abitudine tedesca ad agire secondo modalità esecutive ben definite che permettono una gestione e un controllo migliore sulle varie fasi in cui si articola l’ideazione e la realizzazione di una proposta progettuale.

La precisione tecnica e la completezza della documentazione sono i requisiti fondamentali di ogni passaggio procedurale tanto che, per ogni aspetto esecutivo, vi è in genere un preciso formulario cui attenersi. Con il risultato che si opera secondo schemi fissi e ben collaudati e che rendono la necessità di effettuare varianti un’esigenza molto rara. D’altra parte, lo stretto legame tra gli aspetti tecnici e le disposizioni normative che caratterizza i regolamenti tedeschi, risponde al bisogno di garantire, comunque, un quadro legislativo unitario che favorisca il coordinamento delle diverse competenze, tanto nella preparazione dei vari documenti amministrativi che nella redazione dei progetti e nell’esecuzione dei lavori. La cooperazione tra esperti è sicuramente uno degli elementi di forza del settore pubblico tedesco. Emerge, pertanto, una forte tendenza alla specializzazione in ogni momento della gestione di un appalto: in Germania le gare per aggiudicarsi un contratto sono molto competitive e la richiesta di procedure affidabili e di profili professionali estremamente qualificati costituisce ormai la regola del mercato degli appalti.

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