Normative | Massimo Ghiloni, consulente urbanistico

La consulta dice sì al contributo straordinario per l’edilizia

Il tema è strettamente collegato alla progressiva evoluzione delle procedure di negoziazione tra amministrazione e privato per gli interventi urbanistici, che richiamano come corollario la definizione consensuale degli oneri da accollare in aggiunta a quelli ordinari dovuti per legge, in una logica di perequazione urbanistica.

«La giurisprudenza ha sottolineato più volte che, in sede di adozione degli strumenti urbanistici generali, la discrezionalità del pianificatore è ampia, senza necessità di motivazione specifica potendosi limitare a motivazioni di carattere generale circa gli obiettivi che si intendono perseguire e le scelte effettuate in concreto».

«La giurisprudenza ha sottolineato più volte che, in sede di adozione degli strumenti urbanistici generali, la discrezionalità del pianificatore è ampia, senza necessità di motivazione specifica potendosi limitare a motivazioni di carattere generale circa gli obiettivi che si intendono perseguire e le scelte effettuate in concreto».

La Corte Costituzionale, con la sentenza 68/2016, ha dichiarato l’inammissibilità della questione di costituzionalità relativa all’introduzione del contributo straordinario per le trasformazioni del territorio a opera del decreto legge 133/2014, c.d. Sblocca Italia. Prima di entrare nel merito della decisione, ricostruiamo brevemente gli antefatti della vicenda.

Il tema è strettamente collegato alla progressiva evoluzione delle procedure di negoziazione tra amministrazione e privato per gli interventi urbanistici, che richiamano come corollario la definizione consensuale degli oneri da accollare all’interessato in aggiunta a quelli ordinari dovuti per legge, in una logica di perequazione urbanistica. Il primo precedente illustre è rappresentato dal contributo straordinario previsto dal comune di Roma, che è stato oggetto di un contrasto giurisprudenziale tra Tribunale Amministrativo del Lazio e Consiglio di Stato risolto poi da un intervento legislativo statale con il decreto legge 78/2010 che ha legittimato il contributo straordinario per Roma Capitale. Questa ciambella di salvataggio per Roma è stata, però, lanciata in un mare agitato a causa di una situazione a macchia di leopardo della normativa statale e regionale che disciplina gli istituti della perequazione, compensazione e premialità, fonte di un’instabilità giuridica.

Esaurita questa fase di ricostruzione storica, torniamo al decreto legge 133/2014 che ripropone il tema del contributo straordinario prevedendo che nell’ambito degli oneri dovuti per il rilascio del permesso di costruire è compresa una valutazione del maggiore valore generato dall’intervento su aree e immobili contraddistinti da variante urbanistica, deroga o cambio di destinazione d’uso; tale maggior valore viene suddiviso in misura non inferiore al 50% tra comune e privato ed è erogato da quest’ultimo al comune sotto forma di contributo straordinario finalizzato in modo vincolante alla realizzazione di opere pubbliche e servizi nel contesto in cui ricade l’intervento; sono poi fatte salve le disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali comunali, proprio per sanare eventuali situazioni pregresse.

Già a una prima lettura delle nuove disposizioni emergono alcune criticità: il contributo si applica su tutto il territorio comunale ovvero è limitato a determinati ambiti di rilevanza urbanistica individuati negli strumenti urbanistici comunali; quali sono le modalità estimative in base alle quali viene calcolato il maggiore valore sul quale applicare l’aliquota del contributo nonché le modalità di verifica a valle delle trasformazioni urbanistiche circa l’effettivo plusvalore realizzato; quali sono i fattori di differenziazione da prendere in considerazione per graduare l’aliquota fino al 50%.
La norma, come si è accennato, non riguarda tutte le previsioni dello strumento urbanistico originario, ma specifiche fattispecie che emergono nella sua fase applicativa ossia varianti, deroghe o cambi di destinazione d’uso. La giustificazione di tale casistica dovrebbe essere che queste scelte non discendono da una decisione unilaterale del comune nell’ambito della dinamica attuativa del piano, ma sono riconducibili a forme di negoziazione promosse dai privati nei confronti dell’amministrazione previa verifica di coerenza con gli obiettivi generali prefissati dal piano.

In questo contesto, una qualche anomalia è rappresentata dall’intervento in deroga che presuppone il riconoscimento di un interesse pubblico da perseguire. Riguardo alle altre due fattispecie, variante e mutamento d’uso, si registra una contraddizione con le misure premiali previste come incentivo per la rigenerazione urbana varate dal legislatore statale e regionale negli ultimi anni e dallo stesso decreto Sblocca Italia in altre sue parti relative alla densificazione edilizia per la ristrutturazione e il riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione.

Quindi da un lato si registra l’incentivazione per il recupero edilizio e dall’altro l’introduzione del contributo straordinario come compensazione del plusvalore generato dall’intervento. Indubbiamente il ricorso al contributo straordinario è riconducibile all’esigenza di affermare il principio, dibattuto da anni, della riappropriazione di quota parte del valore che l’amministrazione determina con le decisioni in materia urbanistica. Tutto questo, però, nel permanere dell’assenza della riforma statale del governo del territorio e nel mancato coordinamento con le attuali politiche di riqualificazione urbana, preferendo dare priorità comunque a uno strumento di fiscalità urbanistica.

La stessa sentenza della Corte Costituzionale si è concentrata sulla lesione delle competenze regionali, escludendo che tale eventualità sia riscontrabile nella norma in esame, in quanto nulla impedisce alle Regioni di introdurre specifiche regole che modulino l’attribuzione della plusvalenza in termini percentuali coerenti con le realtà locali e di assumere proprie determinazioni di dettaglio rispetto al contributo.

Il futuro ci dirà se le preoccupazioni applicative sopra evidenziate hanno un fondamento.

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