Normative | Semplificazioni legislative

Perché gli snellimenti diventano complicazioni

Il Parlamento ha svolto un’indagine conoscitiva sulle semplificazioni legislative e amministrative, fornendo alcune interessanti indicazioni per indirizzare l’azione del legislatore.

Massimo Ghiloni, consulente urbanistico

Massimo Ghiloni, consulente urbanistico

Una annotazione preliminare rende molto bene l’idea della situazione nella quale ci troviamo: vi è la tendenza a trasformare gli atti legislativi in una sorta di portaerei sulla cui pista di decollo vengono collocati numerosi aerei che poi stentano, per il congestionamento del traffico, a prendere il volo. Inoltre, vi è la problematica delle norme manifesto che hanno l’effetto di annuncio e rinviano a un numero crescente di successivi adempimenti applicativi con riflessi negativi sui tempi e sull’organicità delle norme. La prima inversione di tendenza sarebbe rappresentata da norme complete e auto-applicative.
Tra le cento procedure più complicate da semplificare figura, subito dopo il fisco, l’edilizia.

Dalle audizioni effettuate emerge un quadro drammatico, in quanto il Paese si è ormai auto-avviluppato in una miriade di lacci e lacciuoli, nazionali, regionali ed europei che alla fine lo hanno paralizzato. Mentre da una parte si tenta di semplificare, non sempre in modo organico ne’ ordinato e talvolta con effetti opposti a quelli preventivati, dall’altra parte le forze delle complicazioni riescono a produrre più norme di quante se ne aboliscano; la Corte dei Conti stima 1,2 nuove norme per ogni disposizione abrogata. I risultati degli snellimenti introdotti negli anni sono perciò molto modesti e il quadro normativo e amministrativo si è andato complicando, a causa della tortuosità e della lentezza dei processi di riforma.

È sufficiente rimarcare che lo sportello unico per le attività produttive è stato istituito nel 1998 e non è ancora pienamente efficace. Altro tema è quello dei testi unici ideati per superare la dispersione delle norme in provvedimenti omnibus o settoriali senza alcun raccordo: questi testi una volta predisposti, vengono successivamente affiancati da normative che ne vanificano la loro natura di testi unitari di riferimento. Altra problematica al centro dell’attenzione è rappresentata dalla conferenza di servizi nata per scongiurare pellegrinaggi tra i vari uffici pubblici, ma tuttora caratterizzata da procedure complesse e da tempistiche dilatate specialmente nel caso di dissenso espresso anche da una sola delle amministrazioni chiamate in causa; Ciò nonostante l’originario articolo 14 della legge 241/1990 sia stato integrato con altri quattro articoli e modificato da altri 11 provvedimenti integrativi.

Le norme di difficile lettura e quasi per iniziati, troppo spesso ambigue e astruse possono anche generare fenomeni di assoluta discrezionalità con gli effetti negativi che si possono prospettare. Anche la sostituzione del provvedimento espresso con il silenzio assenso della pubblica amministrazione ha evidenziato che questo sistema non mette al riparo da successive contestazioni che possono produrre conseguenze anche penali. Non si può, poi, sottacere la frammentazione dovuta alla potestà legislativa regionale concorrente che produce per esempio diversità a partire dalla modulistica, per cui si parla di federalismo confuso.

Altro aspetto da sottolineare riguarda il ritardo della digitalizzazione che dovrebbe agevolare i collegamenti telematici tra le imprese e la pubblica amministrazione, anche al fine di evitare la richiesta di dati già in possesso della stessa, nonché consentire di archiviare i documenti in formato esclusivamente digitale (superando i vecchi faldoni delle pratiche) a condizione che si realizzi una connessione veloce.
Passando dalla fase distruttiva a quella costruttiva, e necessario domandarsi quale possa essere la terapia giusta.
È pregiudiziale un radicale salto culturale condiviso e anticipato da interventi di aggiustamento incisivi. Si deve inquadrare la problematica delle semplificazioni nel crocevia dei rapporti che legano politica, amministrazioni, magistratura e imprese stabilendo le reciproche responsabilità. È necessario superare la deresponsabilizzazione della struttura amministrativa che spesso chiede una norma che copra il rischio di responsabilità. Non si può immaginare una vera semplificazione se non si attua una reale riforma della pubblica amministrazione.

Deve essere stabilito con certezza quali attività private richiedono un titolo abilitativo e quali possono essere del tutto liberalizzate, superando il controllo meramente formale e cartaceo. Un’ultima annotazione riguarda le critiche al meccanismo dello spoils system ossia il continuo andirivieni di dirigenti al fine di assicurare il rapporto fiduciario tra livello politico e quello amministrativo: ciò non vuol dire ripristinare una anacronistica inamovibilità dei dirigenti, ma riportare in primo piano il principio della terzietà della pubblica amministrazione, che deve garantire la validità nel tempo delle decisioni assunte. Infine, deve essere introdotto un sistema di valutazione del lavoro e del raggiungimento degli obiettivi e della soddisfazione degli utenti dai quali far dipendere la conferma o meno del dirigente. Sono questi elementi necessari per restituire attrattività al sistema Italia.

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