Lavori pubblici | Rapporto Stato-Regioni

Riforma del Titolo V: obbiettivo infrastrutture ed energia

La Riforma del Titolo V punta a ricondurre nell’alveo dello Stato materie fondamentali, come le infrastrutture e l’energia. Con la conflittualità tra Stato e Regioni vanificati ogni anno 40 miliardi di investimenti.

Scarsa uniformità dei mercati locali, interpretazioni non omogenee sulle attribuzioni delle competenze tra lo Stato e le Regioni, una sostanziale difformità nell’attuazione della potestà concorrente da quelli che erano gli obiettivi auspicati dal legislatore. Sono questi i principali fattori di crisi che la riforma del Titolo V della Costituzione ha prodotto nel settore italiano dei lavori pubblici.

Poggiolino

La legge 3 del 2001, come è noto, ha cancellato le parole Lavori pubblici dal testo dell’articolo 117 della Costituzione, rivoluzionando il quadro ordinamentale, con il risultato di attribuire alle Regioni la competenza piena in tutte le materie non attribuite alla Stato sotto forma di competenza esclusiva o concorrente. In questi tredici anni le Regioni, ritenendo che lo Stato non abbia più alcun potere generale di intervento, né competenza a emanare norme di principio, né potestà regolamentare, hanno prodotto normative regionali quadro applicabili al proprio territorio, con inevitabili problemi di disomogeneità con le norme delle altre Regioni e con quelle statali. Questa situazione ha di fatto generato una serie di vulnus interpretativi, che per le imprese hanno significato maggiore burocrazia, costi eccessivi, e una capacità di adattamento ai mercati regionali difficile da sostenere. Una devolution imperfetta, in sostanza, quella che si è realizzata in Italia nel settore degli appalti pubblici, una sorta di mare magnum dove le imprese hanno faticato a trovare dei punti di raccordo e di uniformità, e che ha inevitabilmente generato un numero incredibile di ricorsi davanti alla Corte Costituzionale.

Cosa ha prodotto la riforma del 2001
474 miliardi di mancati investimenti
1759 conflitti di attribuzione alla Corte Costituzionale
171 i miliardi spesi ogni anno dagli Enti locali
2016 opere contestate dal 2005

Sono stati quasi 1800, infatti, i conflitti di attribuzione nel settore delle infrastrutture e dell’energia ricondotti al giudizio della Corte; un’enormità che fa il paio con altre cifre eloquenti che certificano lo stand-by italiano sul tema delle opere pubbliche e private: il raddoppio del numero degli impianti contestati nei settori dell’energia e delle infrastrutture e i quasi 474 miliardi di euro di mancati investimenti generati dai conflitti sul territorio dal 2001 a oggi (più o meno 40 miliardi all’anno), secondo il Think Tank Italia Decide, di cui 110 nel settore energetico e ben 220 in quello infrastrutturale.

Furono proprio i costruttori, subito dopo l’approvazione della riforma costituzionale, a lanciare l’allarme sulla possibile paralisi dell’attività delle imprese italiane. «Questo significa», denunciava nel 2001 Claudio De Albertis, allora presidente dell’Ance, in un convegno nazionale promosso per discutere degli effetti della riforma federalista, «che ogni Regione potrà varare leggi diverse su appalti e regole urbanistiche, e per il nostro settore già in crisi si profila il caos». Alla denuncia dell’Ance faceva seguito l’invito delle istituzioni a correggere l’impostazione federalista della riforma del Governo Amato, votata a maggioranza dall’allora maggioranza di centrosinistra. «Quella dell’Ance», gli faceva eco il ministro per gli Affari Regionali, Enrico La Loggia, insediatosi alcuni mesi dopo, «non è una preoccupazione ma una certezza. La riforma federale si farà sentire non solo nel settore dell’edilizia ma nell’intero sistema produttivo con conseguenze immediate sulla vita di 58 milioni di persone. Bisogna quindi correre ai ripari al più presto».

La stabilità di una riforma debole, come è stata quella del Titolo V nel 2001, fu resa ancora più incerta dalle difficoltà applicative riscontrate sin dalla sua entrata in vigore, e dalla previsione di una ulteriore riforma costituzionale che avrebbe dovuto contenere il tanto auspicato Federalismo fiscale, che segnò il primo atto del Berlusconi bis nel 2001, e che non ha mai prodotto gli effetti auspicati, salvo aumentare a dismisura la tassazione locale.

Un primo tentativo di superare la riforma con il modello Itaca. Successivamente all’entrata in vigore della riforma costituzionale, il Nucleo Politiche territoriali e Infrastrutture di Confindustria condusse una ricognizione delle leggi regionali sul tema delle infrastrutture e delle opere pubbliche, confrontate con la Legge Merloni, e con la 166 del 2002, che all’articolo 7 aveva previsto una significativa revisione proprio della Legge Merloni. La griglia su cui era stato realizzato il monitoraggio riguardava i principali ambiti della Legge Merloni, sintetizzati in 18 prospetti tematici, sui quali fu effettuato il confronto con le leggi regionali delle Regioni Calabria, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Puglia, Sardegna, Sicilia, Valle d’Aosta, Veneto e i progetti di legge regionale dell’Abruzzo e della Campania. «Le modalità legislative utilizzate dalle Regioni», si osservava nello studio, «si presentano in forma diversificata.

Alcune Regioni a statuto speciale, come il Friuli Venezia Giulia e la Sicilia, si sono dotate di leggi organiche su tutta la materia dei lavori pubblici, mentre altre Regioni hanno preferito precisare, con interventi parziali e mirati, situazioni o ambiti di particolare interesse a livello locale. Altre Regioni, infine, hanno inserito disposizioni sulla materia dei lavori pubblici in leggi regionali destinate a scopi specifici, come per esempio il Veneto, che ha definito le procedure di progettazione, realizzazione e gestione di autostrade e strade a pedaggio nell’ambito del sistema viario di interesse regionale». L’aspetto della qualificazione delle imprese appariva già allora così rilevante per il legislatore regionale, tanto che la Regione Sardegna approvò una legge esclusivamente dedicata a questo tema, che presentava rischi di distorsione delle norme sulla concorrenza, rilevate subito dopo dall’Antitrust ed eccepite in ambito comunitario. In quello studio, inoltre, veniva esaminata anche la proposta di legge regionale Itaca (Istituto per la trasparenza appalti e compatibilità ambientale), elaborata nell’ambito della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province autonome, approvata nel marzo 2003.

Itaca si candidava a essere un modello di legge regionale per gli appalti pubblici, per evitare una pluralità di regole e sistemi disomogenei nelle diverse realtà territoriali italiane, che dopo la modifica del Titolo V della Costituzione erano cominciate a esplodere quasi in forma epidemica. Al 31 dicembre 2004, infatti, lo Stato aveva già impugnato oltre 140 leggi regionali, mentre le Regioni avevano presentato oltre 170 ricorsi. Lo schema predisposto da Itaca era diretto sia alle Regioni a statuto ordinario che alle Regioni a statuto speciale, che non sarebbero state private della loro potestà normativa ma avrebbero avuto a disposizione uno schema guida per la definizione delle norme da emanare. Itaca, inoltre, aveva elaborato un Testo unico che uniformandosi alle direttive europee, comprendeva e disciplinava in un unico atto legislativo tutte le attività propedeutiche all’appalto, a partire dalle fasi di programmazione e progettazione, da quella esecutiva e di realizzazione fino ai controlli finali e al collaudo dell’opera.

Cosa dice il disegno di legge del governo. Il governo Renzi vuole intervenire sul Titolo V della Costituzione per ridefinire l’elenco delle materie a competenza esclusiva dello Stato, tramite l’eliminazione tout court delle materie concorrenti. L’idea della riforma presentata con un Disegno di Legge è quindi quella di limitare la conflittualità tra Stato e Regioni su materie e leggi concorrenti, per snellire le procedure amministrative, e rendere certi i tempi degli investimenti privati, che in questi anni hanno inevitabilmente risentito della conflittualità esasperata tra Stato centrale e Enti locali.

La nuova riforma del Titolo V, in buona sostanza, tende a impostare il rapporto fra leggi statali e leggi regionali secondo una logica di complementarietà e di non conflittualità; per questo sono previste alcune innovazioni particolarmente incisive. Si inseriscono nel campo della legislazione esclusiva dello Stato alcune materie che erano precedentemente considerazione della legislazione concorrente: il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, le grandi reti di trasporto e di navigazione, la disciplina dell’istruzione, il commercio con l’estero, la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia.

Dal titolo V della Carta viene eliminata la legislazione concorrente tra lo Stato e le Regioni. Alle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato si aggiungono, tra le altre il sistema nazionale della Protezione civile; l’ordinamento scolastico, l’Università e la Ricerca; il lavoro; il governo del territorio; la produzione e il trasporto dell’energia; le grandi reti di trasporto. La sanità resterà di competenza dello Stato sulle linee generali, mentre le norme particolari continueranno a essere emanate dalle Regioni.




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